Selskabsgørelse af kommunale affaldsopgaver

Aftalen om klimaplan for en grøn affaldssektor af 16. juni 2020 (“Klimaplanen”) lægger op til en ny organisering af affaldsforbrændingssektoren.

Vi ser nærmere på de organisatoriske krav til kommunerne og § 60-fællesskaberne, som følger af aftalerne, og hvordan kommuner og § 60-fællesskaber kan forberede sig på de fremtidige rammer for affaldsaktiviteter.

Klimaplanen og de efterfølgende aftaler er indgået mellem en bred kreds af partier i Folketinget. Der er derfor vores vurdering, at planerne for den fremtidige organisering af affaldssektoren ikke bliver påvirket af Folketingsvalget 1. november 2022.

Affaldsforbrændingsanlæg
Klimaplanen kræver, at forbrændingskapaciteten i Danmark skal reduceres med 30 % i forhold til det aktuelle danske behov. Klimaplanen indeholdt to modeller: KL-modellen og en udbudsbaseret model. Energistyrelsen afslog i februar 2021 at godkende KL's plan for reduktion af forbrændingskapacitet, og det er derfor udbudsmodellen, der vil danne grundlag for de kommende regler. Energistyrelsen arbejder derfor på et lovforslag om at gennemføre den udbudsbaseret model, som vi har fokus på her.

Udbudsmodellen indebærer, at kommunalt ejede forbrændingsanlæg skal selskabsgøres, dvs. at anlæggene skal udskilles i (typisk) aktieselskaber (A/S). Håndtering af forbrændingsegnet affald skal konkurrenceudsættes. Affaldssektoren skal fremover leve op til anbefalingerne i statens ejerskabspolitik.

Hovedparten af de kommunale forbrændingsanlæg er i dag organiseret som kommunale fællesskaber, også kaldet § 60-fællesskaber. Alle fællesskaberne er organiseret som interessentskaber (I/S).

Udbudsmodellen stiller udtrykkeligt krav om, at forbrændingsanlæggene skal udskilles til selskaber. Det betyder, at de nuværende § 60-fællesskaber enten i deres helhed skal omdannes fra interessentskaber til (typisk) aktieselskaber (model 1 nedenfor), eller at forbrændingsanlægget skal udskilles til et aktieselskab, som ejes af § 60-fælleskabet eller direkte af ejerkommunerne (model 2).

I model 1 opløses interessentskabet, og aktiver og passiver udloddes til ejerkommunerne. Derefter apportindskyder kommunerne de aktiver og passiver, som de ikke kan eller ønsker at beholde i kommunalt regi, i et aktieselskab. Ejerandelene fordeles under hensyntagen til de respektive indskudte værdier.

I model 2 etablerer § 60-fællesskabet et aktieselskab, som det ejer 100 %, og de aktiver og passiver, der skal selskabsgøres, indskydes i aktieselskabet. Dermed vil § 60-fællesskabet bevares som en paraply over de fremtidige selskaber, de kommunale affaldsaktiviteter skal organiseres i. Det er fx relevant, hvis fællesskabet udøver andre aktiviteter end affaldsforbrænding.

Det fremgår udtrykkeligt af Klimaplanen, at kommunerne fremadrettet skal eje majoriteten af ejerandelene i forbrændingsselskaberne. I model 1 vil kommunernes ejerskab være direkte, i model 2 vil det være med § 60-fællesskabet som mellemled.

Anlæg til behandling og sortering af genanvendeligt affald
Klimaplanen indeholder også krav om, at kommunerne skal udbyde håndtering af genanvendeligt husholdningsaffald.

I en overgangsordning må kommunerne bevare ejerskabet til eksisterende genanvendelsesanlæg. Det er dog en betingelse, at anlæggene udskilles til aktieselskaber, og de nye selskaber skal byde på behandlingsopgaverne i konkurrence med private og eventuelle andre kommunale anlæg.

Kommunerne skal have gennemført udbud af behandlingsopgaverne og tildelt opgaverne senest 1. juli 2023. Fristen for selskabsgørelse er 1. januar 2024.

Selskabsgørelse af kommunernes levering af affaldsydelser
Den 30. august 2022 blev der indgået en politisk aftale, der betyder, at kommunernes (øvrige) driftsopgaver på affaldsområdet skal selskabsgøres. Det omfatter typisk blandt andet indsamlingsopgaven og drift af genbrugsstationer. Der er ikke en endelig afklaring af, om deponier er omfattet af kravet om selskabsgørelse.

Formålet med selskabsgørelsen er ifølge aftalen at imødegå en konkurrenceforvridning, som følge af Landsskatterettens afgørelse fra oktober 2020 om, at kommunerne ikke må opkræve moms på affaldsydelser. Selskabsgørelsen skal sikre, at leveringen af affaldsydelser til husholdninger igen bliver momspligtig. Derudover har aftalen den konsekvens, at myndighed og drift adskilles.

Ifølge aftalen skal lovforslaget om selskabsgørelse træde i kraft i 2024. Det er ikke afklaret, hvornår selskabsudskillelsen af affaldsydelserne skal være gennemført.

Hvad kan kommuner og kommunale fællesskaber gøre allerede nu?
På nuværende tidspunkt er det alene reglerne om selskabsgørelse af genanvendelsesanlæg, der er vedtaget. Vi kender derfor ikke de endelige rammer for selskabsgørelse af forbrændingsanlæg og øvrige kommunale affaldsaktiviteter.

Det er imidlertid alligevel muligt for kommuner og kommunale fællesskaber at begynde forberedelsen af de kommende krav om ny organisering.

Strategiske overvejelser
En proces med selskabsgørelse er en oplagt mulighed for at sætte "det lange lys" på. I § 60-fællesskaberne kan det give anledning til, at ejerkreds og bestyrelse drøfter, hvordan § 60-fællesskabet bør positionere sig i forhold til de kommende krav. Skal man gøre "så lidt som muligt" og nøjes med en udskillelse af forbrændingsanlægget til et selskab, som ejes af § 60-fællesskabet – og lade alt fortsætte som hidtil? Ønsker ejerkommunerne at lave et fælles selskab for de øvrige kommunale affaldsydelser – og skal det i så fald placeres i "§ 60-koncernen"? Vil § 60-fællesskabet stå stærkere i den kommende konkurrence ved at blive lagt sammen med et eller flere andre § 60-fællesskaber?

Derudover kan en dialog om den fremtidige organisering omfatte en overvejelse af, om der er fokus på de rigtige aktiviteter og teknologier.

Selvom de endelige rammer for kommunernes drift af affaldsaktiviteterne, og snitfladerne mellem forskellige aktiviteter ikke er endeligt fastlagt, er det nødvendigt for den enkelte kommune (eller § 60-fællesskab) at overveje, hvordan kommunens affaldsopgaver bedst kan organiseres i fremtiden.

Eksempler på den fremtidige organisering af kommunens affaldsaktiviteter er illustreret herunder. Hvilken model, der er relevant for den enkelte kommuner, samt fordele og ulemper ved den enkelte model vil afhænge af kommunens konkrete forhold.

Identifikation af aktiver og passiver
De aktiver og passiver, der skal udskilles til de enkelte selskaber, skal være klart identificeret og adskilt fra kommunens eller § 60-fællesskabets andre aktiviteter. Gennemførelse af en selskabsgørelse forudsætter altså en afklaring af, hvilke aktiviteter der er omfattet, og hvilke aktiver og passiver der er knyttet til de enkelte aktiviteter.

Der bliver tale om komprimererede processer, så alt forberedende arbejde, der kan gøres nu, bør iværksættes. Fx er det en god idé at gennemgå, kvalitetssikre og systematisere anlægskartoteket, og sikre at det er opdateret. Selvom det stadig ikke er endeligt klart, hvordan snitfladerne præcis bliver mellem de enkelte aktiviteter, er det under alle omstændigheder relevant at fastlægge, hvilke aktiver, passiver, kontrakter og ressourcer, der er knyttet til de enkelte affaldsaktiviteter.

Kontrakter
Hvis en eksisterende kontrakt skal overdrages fra en kommune eller et § 60-fællesskab til et A/S, skal aftaleparten – fx en leverandør af ydelser til kommunen/§ 60-fællesskabet – give samtykke.

Eksisterende kontrakter skal indsamles og systematiseres, og det er en god idé at lave en oversigt, hvor ydelse, kontraktpart, udløbsdato, opsigelsesfrist mv. noteres. Her bør det også noteres, om kontrakten indeholder særlige bestemmelser om overdragelse til en ny aftalepart (fra kommunen til et aktieselskab, fx). Derudover kan det være relevant at notere, om en kontrakt vedrører flere aktiviteter, så det skal drøftes med aftaleparten, om kontrakten kan opdeles i fremtiden – det skal evt. også vurderes i forhold til udbudsreglerne. Erfaringsmæssigt er aftaler om forsikringer og it-licenser vigtige områder i den forbindelse.

Når kommunen eller § 60-fællesskabet indgår nye kontrakter om leverancer, der har relation til opgaver, der evt. skal selskabsgøres, bør der indsættes en bestemmelse, så kontrakten kan overdrages (og evt. opdeles) – også til et aktieselskab – uden at det kræver samtykke.

Medarbejdere
Ændringer i organiseringen kan skabe utryghed blandt medarbejderne. Det gælder særligt, hvis medarbejderne oplever, at der er mange møder og planer, men ikke får udmeldinger om deres fremtidige tilhørsforhold.

Det er godt at give løbende information om processen og få den forankret i fx MED-udvalget. Nogle gange kan det også være en god idé at oplyse, at der ikke er noget nyt at sige endnu, og hvornår man forventer at kunne komme med udmeldinger om fremtiden, eller hvad der skal ske, før man kan komme med yderligere informationer.

Finansiering
Forbrændingsanlæggene er typisk finansieret med lån i KommuneKredit. I aftalen er der lagt op til, at eksisterende lån kan fortsætte til udløb, hvis kommunen opkræver garantiprovision. Regeringen vil indgå dialog omkring det med Kommissionen.

Nye lån skal optages på markedsvilkår. Kommunen vil kunne stille lånegaranti mod en markedsbestemt garantiprovision. På konkurrenceudsatte områder må en kommunal garanti højst omfatte 80 % af de enkelte udestående lån.

Den kommende markedssituation kan i øvrigt give anledning til at foretage en generel vurdering af § 60-fællesskabets finansiering og den fremtidige strategi.

Skattepligt
Når aktiviteterne placeres i aktieselskaber, indtræder der skattepligt ifølge selskabsskatteloven.

Aktivernes indgangsværdier i den skattemæssige åbningsbalance skal fastsættes, og der er ofte udfordringer i forhold til afskrivning af anlægget, hvis der er forskel mellem den skattemæssige og den regulatoriske værdi af et anlæg. På vandområdet har det givet anledning til en langvarig tvist. Her afgjorde Højesteret i 2018, at vandselskabernes aktiver skattemæssigt skulle fastsættes til et gennemsnit af den nedskrevne genanskaffelsesværdi og den nedskrevne anskaffelsesværdi. Det var den samme værdi, der indgik i indtægtsrammen ("POLKA-værdierne").

Timing
Selvom lovgivningen ikke er på plads, bør man efter vores vurdering allerede nu igangsætte arbejdet med at identificere aktiver, passiver og kontrakter og skabe systematisk og kvalitetssikret overblik over dokumenterne. Det er også relevant at lade aktuelle beslutninger om organisering, aftaleindgåelse mv. tage højde for de overordnede, forventede krav til den fremtidige organisering.

Der er ikke noget til hinder for at gennemføre en selskabsgørelse af de kommunale affaldsaktiviteter allerede nu. Om det er eller kan være attraktivt for de enkelte kommuner og § 60-fællesskaber vil altid være en konkret vurdering.

Overordnet tjekliste for forberedelse af selskabsgørelse

Strategiske overvejelser
Løbende orientering af medarbejdere og andre interessenter
Identifikation af aktiver og passiver knyttet til de enkelte affaldsaktiviteter
Vurdering af ejendomme, som affaldsområdet ejer eller bruger (kommunale og private)
Identifikation af medarbejderressourcer knyttet til de enkelte aktiviteter
Fordeling af omkostninger.